Starfsval eftir opinber störf – eftir Ólöfu Emblu Eyjólfsdóttur

Í janúar 2018 skipaði forsætisráðherra starfshóp um eflingu trausts á stjórnmálum sem skilaði skýrslu til ráðherra í byrjun september 2018. Í skýrslunni var fjallað um ýmsa þætti sem vitað er eða telja má líklegt að hafi áhrif á traust sem almenningur ber til stjórnmálastarfs og stjórnsýslunnar. Má þar m.a. nefna umfjöllun um siðareglur, upplýsingarétt almennings, hagsmunaskráningu ráðherra, samskipti við hagsmunaaðila og starfsval í kjölfar starfa í þágu hins opinbera. Síðastnefnda atriðið vakti töluverða athygli þegar skýrslan var birt en starfshópurinn lagði til að settar yrðu reglur um starfsval eftir opinber störf sem komi í veg fyrir að starfsfólk stjórnsýslu eða kjörnir fulltrúar gangi inn í störf hjá einkaaðilum vegna aðgangs að upplýsingum úr opinberu starfi.[1]Slíkar reglur varða einkum þann tíma sem nauðsynlegt er að líði frá starfslokum hjá hinu opinbera og þar til starf fyrir einkaaðila hefst. Er hér átt við þau tilvik þar sem sérstök hætta kann að skapast vegna hagsmunaárekstra við ákvörðunartöku eða hagnýtingu trúnaðarupplýsinga í þágu einkaaðila.

Stundum hefur verið bent á að Ísland komi vel út á heimsmælikvarða í samanburðarmælingum á spillingu í störfum stjórnvalda.[2]Ísland mælist þó iðulega talsvert neðar en hin Norðurlöndin, sem við viljum að jafnaði bera okkur saman við.[3]Þá er mikilvægt að athuga að þótt ekki ríki stórfelld spilling í tilteknu samfélagi er ekki þar með sagt að spillingarhættur séu engar. Svokölluð „spilling á lágu stigi“ (e. low level corruption) getur t.d. birst í ógagnsæjum tengslum hagsmunaaðila og stjórnvalda. Jafnframt skiptir miklu að átta sig á því að þegar traust er annars vegar er ekki nóg að slá því föstu að spilling sé ekki fyrir hendi heldur verður borgurunum að vera ljóst að svo sé, enda er má færa rök fyrir því að upplifun einstaklinga á spillingu grafi undan lýðræðinu og helstu stofnunum samfélagsins, hvort sem upplifunin er réttmæt eða ekki.[4]

Ein birtingarmynd þessa, þar sem hætt er við spillingu eða ásýnd spillingar, er þegar einstaklingur sem sinnt hefur störfum fyrir hið opinbera hefur störf fyrir einkaaðila á sama sviði. Tekið skal fram að það er alls ekki neikvætt í sjálfu sér að opinberir starfsmenn hverfi úr starfi og hefji störf hjá einkaaðilum eða öfugt. Þvert á móti getur slíkur hreyfanleiki haft mikla kosti í för með sér og verið til þess fallinn að laða hæft fólk til starfa fyrir ríkið. Hins vegar getur ótakmarkaður hreyfanleiki, sem á ensku hefur verið kenndur við „snúningshurðina“ (e. revolving door), ákveðnar hættur í för með sér við tilteknar aðstæður, bæði hvað varðar spillingu og áhrif á traust til stjórnvalda.

Tvenns konar hættur geta myndast við þessar aðstæður. Annars vegar hætta á hagsmunaárekstrum þar sem hagsmunir framtíðarvinnuveitanda geti haft áhrif á ákvarðanir starfsmanns sem starfar enn fyrir hið opinbera. Hins vegar hætta á því að  upplýsingar sem starfsmaður í opinberu starfi hefur aðgang að séu nýttar á ótilhlýðilegan hátt í þágu einkaaðila þegar skipt er um starfsvettvang, en slíkt getur bæði haft óæskileg áhrif á samkeppni og gengur gegn opinberum hagsmunum. Hættan hvað varðar traust er fyrst og fremst tvíþætt. Annars vegar myndi spillingarmál af þessum toga vera til þess fallið að grafa verulega undan trausti almennings til stjórnmála og stjórnsýslu almennt. Hins vegar er ekki síður hætt við að ásýndin ein geti haft sömu afleiðingar, óháð því hvort nokkuð misjafnt hafi átt sér stað.

Athygli alþjóðlegra stofnana hefur í auknum mæli beinst að spillingarhættum sem tengjast starfsvali eftir starf á vegum hins opinbera og er það nú svo að flest ríki innan OECD hafa innleitt einhverjar takmarkanir á starfsvali eftir opinber störf(en mismiklar þó og með misgóðum árangri).[5]OECD telur að vandamál kunni helst að koma upp þegar opinberir starfsmenn:

• skipta um starfsvettvang (frá hinu opinbera og yfir í einkageirann)
• gerast hagsmunaverðir í kjölfar starfa fyrir hið opinbera
• skipta um hest í miðri á (koma að verkefni í gegnum starf sitt fyrir hið opinbera og koma svo að sama verkefni í þágu einkaaðila)
• nýta „innherjaupplýsingar“ í þágu einkaaðila
• koma aftur til starfa fyrir hið opinbera eftir að hafa gegnt svipuðu starfi í einkageiranum.[6]

 

GRECO, samtök ríkja innan Evrópuráðsins gegn spillingu, benda í fimmtu úttekt sinni á Íslandi á að hér á landi séu engar reglur í gildi sem taki á aðstæðum þar sem einstaklingur fer úr starfi fyrir hið opinbera yfir til starfa fyrir einkaaðila, þar sem sá möguleiki sé fyrir hendi að upplýsingar sem viðkomandi hafi öðlast í opinberu starfi sínu kunni að vera nýttar í andstöðu við almannahagsmuni. GRECO telur þetta vera svið  þar sem spillingarhætta sé fyrir hendi og vaxandi nauðsyn sé að bregðast við enda sé ljóst að háttsettir ríkisstarfsmenn hafi vandkvæðalaust farið beint til starfa fyrir einkaaðila í sama málaflokki.[7]

 

Staðan á Íslandi

Umræða um takmarkanir á starfsvali í kjölfar starfa fyrir hið opinbera hefur verið af skornum skammti hér á landi. Þó ber að geta þess að samkvæmt reglum um hagsmunaskráningu alþingismanna er þingmönnum skylt að upplýsa um samkomulag við fyrrverandi eða verðandi vinnuveitanda og gilda þær reglur þá einnig um ráðherra sem eiga sæti á Alþingi, eins og oftast er raunin.[8]Ekki þarf að upplýsa um fjárhæð eða verðgildi slíkra samkomulaga. Sambærilegar spurningar um samkomulag við fyrrverandi eða verðandi vinnuveitanda er jafnframt að finna í valkvæðum hagsmunaskrám ráðuneytisstjóra og aðstoðarmanna ráðherra.[9]

Hæfisreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eiga að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra við afgreiðslu einstakra mála. Þá er ýmis ákvæði að finna í refsilöggjöfinni sem taka til hagsmunaárekstra og meðferðar trúnaðarupplýsinga. Mútur og áhrifakaup gagnvart opinberum starfsmönnum eru refsiverð, sbr. 109. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, og mútuþægni sömuleiðis, sbr. 128. gr. sömu laga. Þá er sérstakt ákvæði að finna í 136. gr. hegningarlaga sem tekur til miðlunar upplýsinga sem opinber starfsmaður eða embættismaður hefur öðlast í starfi sínu og leynt skulu fara. Trúnaðarskyldan helst þrátt fyrir að látið sé af starfi og varðar brot á henni allt að þriggja ára fangelsi ef starfsmaðurinn brýtur trúnað í því skyni að afla sér eða öðrum óréttmæts ávinnings. Ákvæði 139. gr. almennra hegningarlaga tekur svo til hvers kyns annars konar misnotkunar á aðstöðu í opinberu starfi.

Vandamálið snýr þó ekki fyrst og fremst að þeim sem hafa skýran ásetning og brotavilja. Fremur er þörf á reglum sem leiðbeina þeim sem vilja breyta rétt og forðast að grafa undan trausti. Í skýrslu OECD um efnið er fjallað um ólíkar útfærslur aðildarríkjanna í þessum efnum og má sem dæmi taka þær leiðir sem farið hafa verið í Noregi og Finnlandi. Í Noregi gilda lög frá 2015 um upplýsingaskyldu, biðtíma og tímabundið vanhæfi stjórnmálamanna, embættismanna og ríkisstarfsmanna sem hefja störf á nýjum vettvangi (n. Karanteneloven).[10]Lögin taka til stjórnmálamanna sem hefja störf innan eða utan ráðuneyta eða hefja eigin rekstur. Þau taka einnig til embættismanna og ríkisstarfsmanna sem hefja störf utan ráðuneyta eða hefja rekstur. Undanþegin lögunum eru pólitísk störf fyrir flokka, löggjafarþing eða sveitarfélög. Samkvæmt lögunum má leggja bann við því að hefja störf á nýjum vettvangi (n. karantene) í allt að 6 mánuði og til viðbótar má leggja bann við því að starfsmaður í nýju starfi komi að tilteknu máli eða málaflokki (n. saksforbud) í allt að 12 mánuði. Biðlaun eru greidd á meðan bannið er í gildi. Til eftirlits er sérstök nefnd sem komið var á fót 2005 (n. karantenenenemnda). Hún birtir úrskurði sína með nöfnum viðkomandi. Ferlið er rækilega útskýrt með leiðbeiningum á vef stjórnvalda.[11]

Í Finnlandi er það litið jákvæðum augum að fólk flytji sig í starfi á milli hins opinbera og einkageirans. Þó voru ákveðnar takmarkanir innleiddar með lögum árið 2017 og ná þau til allra starfsmanna á vegum hins opinbera nema ráðherra. Var tekið upp ákvæði í lög sem heimilar að kveðið sé á um sérstakan biðtíma í ráðningarsamningum einstaklinga og hins opinbera, bæði þegar um ótímabundnar ráðningar er að ræða og afmarkaðan skipunartíma. Það er samkomulagsatriði til hve langs tíma takmarkanir þessar ná en þó er aldrei farið fram á lengri biðtíma en 6 mánuði. Að lokum er það skilyrði þess að reglum um biðtíma verði beitt að einstaklingurinn hafi í starfi sínu aðgang að upplýsingum sem leynt skulu fara og sem séu þess eðlis að þær geti verið nýttar með ólögmætum hætti. Í þessum tilvikum er samkomulag um biðtíma jafnframt forsenda ráðningar eða skipunar.[12]

 

Umræða og ábendingar

Það skiptir miklu að fólk í stjórnmálum og innan stjórnsýslunnar geti nýtt þekkingu sína og reynslu í störfum fyrir einkageirann án þess að spurningar vakni um heilindi þeirra en slíkar spurningar geta grafið undan trausti almennings. Í því skyni taldi starfshópur forsætisráðherra sérstaklega mikilvægt að settar yrðu skýrar reglur um lágmarksbiðtíma áður en opinberir starfsmenn geti sinnt hagsmunavörslu (e. lobbyism) eftir að hafa starfað fyrir hið opinbera eða setið á þingi. Eðli málsins samkvæmt þurfa slíkar reglur að ná til sjálfstæðra ráðgjafa sem starfa fyrir einkaaðila jafnt sem launþega. En fleiri störf geta orkað tvímælis og eðlilegt er að reglur um starfsval taki að einhverju marki mið af þeim málaflokkum sem viðkomandi hafði áður á sínu forræði fyrir hönd hins opinbera.

Það skiptir auðvitað máli að stíga varlega til jarðar hvar sem til álita kemur að takmarka stjórnarskrárverndað atvinnufrelsi fólks. Mikilvægt er að gæta meðalhófs og takmarkanir mega hvorki vera meiri en þörf er á né mega þær ná til stærri hóps en nauðsynlegt þykir til að sporna gegn hagsmunaárekstrum. Þá mega slíkar reglur ekki vera svo íþyngjandi að þær fæli fólk frá því að starfa fyrir hið opinbera.

Ljóst er að hér er um að ræða takmörkun á atvinnufrelsi en svipuð sjónarmið, a.m.k. hvað varðar hættuna á miðlun „innherjaupplýsinga“, knýja suma einkaaðila til að setja ákvæði í ráðningarsamninga sem takmarka rétt starfsmanna til að hefja störf fyrir samkeppnisaðila innan tiltekins tíma. Á slík mál hefur nokkuð oft reynt fyrir Hæstarétti og hafa ákvæði um biðtíma verið talin standast að því gefnu að meðalhófs sé gætt.[13]Því er vert að skoða einnig möguleikann á reglum um biðtíma eða annars konar skorður á starfsvali eftir opinber störf. Ljóst er að úrlausnarefnið er vandasamt og hægt að fara ólíkar leiðir til að ná þessum markmiðum. Lagði því starfshópurinn til að vinnuhópur fengi það verkefni að rýna möguleikana sem fyrir hendi eru um takmarkanir á starfsvali eftir störf á vegum hins opinbera. Á sama vettvangi mætti taka fyrir þau álitaefni sem varða hagsmunavörslu og reifuð voru í skýrslu starfshópsins, enda um skyld mál að ræða.

Markmiðin með reglum um starfsval eru fyrst og fremst fyrirbyggjandi, annars vegar með því að minnka hættuna á raunverulegum eða mögulegum hagsmunaárekstrum og hins vegar að tryggja að hafið sé yfir allan vafa að eðlilega sé staðið að málum. Nauðsynlegt er að vanda til verka og þarf að taka afstöðu til ólíkra leiða og útfærsluatriða á borð við lengd biðtíma, hvenær hann eigi við og hvort reglur ættu eingöngu að ná til aðstæðna þar sem farið er frá hinu opinbera yfir í einkageirann eða hvort þær þurfi jafnframt að taka til stöðu þeirra sem koma t.d. úr hagsmunavörslu fyrir einkageirann og yfir til starfa fyrir hið opinbera.

Tillögur starfshópsins eru nú til skoðunar í forsætisráðuneytinu samhliða vinnu við að uppfylla tilmæli sem fram komu í 5. úttekt GRECO á Íslandi.

 

Ólöf Embla Eyjólfsdóttir, er M.A. í heimspeki og stundar nú meistaranám í lögfræði við Háskóla Íslands

 

[1]Starfshópurinn lagði fram tillögur í níu liðum. Hér er um að ræða tillögu 5-c. Sjá skýrslu starfshóps forsætisráðherra um eflingu trausts á stjórnmálum og stjórnsýslu, bls. 6-8.

[2]Sjá t.a.m. umsögn Samtaka atvinnulífsins um skýrslu starfshópsins á Samráðsgátt stjórnvalda. Vefslóð: https://samradsgatt.island.is/oll-mal/$Cases/Details/?id=119.

[3]Transparency International: https://www.transparency.org/cpi2018. Ísland skiptar 14. sæti listans, ásamt Austurríki og Hong Kong, yfir þau lönd þar sem minnsta spillingu er að finna. Danmörk, Svíþjóð og Noregur skipa hins vegar 1., 3. og 7. sæti.

[4]Sigrún Ólafsdóttir: Er spilling alls staðar? Viðhorf Íslendinga til stjórnmálamanna. Vefslóð:https://kjarninn.is/skodun/2017-10-25-er-spilling-alls-stadar-vidhorf-islendinga-til-stjornmalamanna/. Sjá einnig ítarlega umfjöllun um traust í fyrsta kafla skýrslu starfshópsins.

[5]OECD: Post-Public Employment. Good Practices for Preventing Conflict of Interest, bls. 43.

[6]OECD: Post-Public Employment. Good Practices for Preventing Conflict of Interest, bls. 25-31.

[7]GRECO: Fifth Evaluation Round – Evaluation Report Iceland, bls. 23.

[8]Sbr. nánari umfjöllun í 4. kafla skýrslu starfshópsins

[9]Sjá tilkynningu á vef Stjórnarráðsins: https://www.stjornarradid.is/efst-a-baugi/frettir/stok-frett/2018/05/08/Hagsmunaskraning-raduneytisstjora-og-adstodarmanna-radherra/

[10]Stórþingið: Lov om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og statsansatte (karanteneloven).

[11] Stjórnarráð Noregs: Veileder til Karanteneloven. Vefslóð: https://www.regjeringen.no/no/tema/arbeidsliv/Statlig-arbeidsgiverpolitikk/karantene/id2468891/.

[12]GRECO: Fifth Evaluation Round – Evaluation Report Finland, bls. 23-24.

[13]Sjá t.d. Hrd. 1939, bls. 365 (Saumakonudómur) þar sem ótímabundinni skerðingu á atvinnufrelsi var hafnað en Hæstiréttur taldi eins árs skerðingu hæfilega. Í Hrd. 1995, bls. 1646 (Vari) var fimm ára biðtíma hafnað en tvö ár talin hæfileg.