Aftur á byrjunarreit – Siðareglur ráðherra og þingmanna

03/07/2015 gagnsaei 1873 Views

Fyrirlestur Jóns Ólafssonar prófessors og stjórnarmanns í Gagnsæi á málþingi Siðfræði stofnunar „Siðareglur ráðherra og þingmanna: Möguleikar og markmið“ 12. maí 2015

Ríkisstjórnin sem tók við völdum vorið 2009 setti sér það markmið að láta siðareglur taka gildi á kjörtímabilinu, bæði siðareglur ráðherra og starfsmanna Stjórnsýslunnar. Fyrst var skipaður starfshópur til að undirbúa þetta, en í framhaldinu voru gerðar breytingar á lögum um Stjórnarráð Íslands sem fólu í sér stofnun nýrrar nefndar, svokallaðrar Samhæfingarnefndar um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna.

Lögin kváðu á um siðareglur fyrir bæði ráðherra í ríkisstjórn og starfsfólk Stjórnarráðsins, um aðgerðaáætlun og verkefni Samhæfingarnefndarinnar. Þetta mótaðist svo frekar eftir að nefndin kom saman haustið 2010. Ný lög um Stjórnarráð Íslands voru sett í september 2011 og var hlutverk hennar þar formlega óbreytt.

Það varð úr, þótt lögin kveði ekki beint á um það, að Samhæfingarnefndin samdi í raun þær siðareglur sem unnið var að í Stjórnarráðinu á árunum 2010 til 2013. Fyrst voru gerðar reglur fyrir ráðherra sem forsætisráðherra staðfesti vorið 2010, því næst hliðstæðar reglur fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar og loks siðareglur fyrir starfsmenn ríkisins, sem í raun eru almenn viðmið sem eiga að koma að gagni þegar einstakir hópar ríkisstarfsmanna setja sér reglur eða endurskoða gildandi siðareglur. Margir faghópar, s.s. læknar hafa lengi haft siðareglur sem hafa að einhverju leyti mótað ákveðna þætti í störfum þeirra.

Þegar unnið er að siðareglum á borð við þær sem Samhæfingarnefndin stóð að þarf að byggja á ákveðnum grunnforsendum sem geta skipt sköpum um hversu vel heppnaðar siðareglurnar eru. Í fyrsta lagi verður að gera ráð fyrir því að sá hópur sem siðareglurnar varða sé áhugasamur um að vinna sín verk vel, starfsmenn hafi almennt metnað í starfi og að siðareglur geti þannig styrkt ákveðin viðhorf sem eru til staðar fyrir. Þar sem slæmt andrúmsloft ríkir, mikil óánægja eða einhver stór óleyst vandamál koma siðareglur að litlu gagni. Í öðru lagi er nauðsynlegt að siðareglur séu unnar í samráði við þá sem þær varða. Þótt erfitt sé að koma því við þegar um er að ræða hundruð eða þúsundir starfsmanna, að allir komi að gerð reglnanna, þá þarf samráðsferli að vera hannað þannig að allir hafi tækifæri til að koma að samningu þeirra og geti lagt af mörkum við gerð þeirra. Í þriðja lagi þarf að vera ljóst hvernig nota á siðareglurnar.

Siðareglur eru af ýmsu tagi – í rauninni er orðið siðareglur notað yfir ýmsar tegundir af reglum sem varða háttsemi fólks í tengslum við störf (reyndar í tengslum við hvaðeina það sem hægt er að hugsa sér að siðareglur geti verið settar um). Samhæfingarnefndin varð fljótt sammála um að þær reglur eða viðmið sem nefndin ynni að, yrðu forvirkar reglur frekar en að áherslan yrði á eftirávirkni. Það er að segja tilgangur þeirra væri að efla umhugsun um mælikvarða og siðferðilegar hliðar aðgerða, athafna og ákvarðana í starfi, vera stuðningur við faglegar ákvarðanir jafnvel hafa ákveðið leiðsagnargildi, frekar en að áherslan væri á að geta úrskurðað eftir þeim um brot og brugðist við brotum með viðeigandi ráðstöfunum. Þannig sá nefndin fyrirhugaðar siðareglur sem eitt atriði af mörgum sem nýta mætti til að minnka spillingarhvata í stjórnsýslunni og draga þannig til langs tíma úr spillingarhættum.

Þegar á starfi nefndarinnar stóð varð ljóst að það þyrfti að vinna þeirri skoðun fylgi og skilning að reglurnar ættu að vera forvirkar frekar en að þær miðuðu að því að auðvelt væri fyrir úrskurðaraðila að vinna með þær. Í samtölum sem nefndin átti við Umboðsmann Alþingis kom fram að hann taldi ýmsum vandkvæðum bundið að nota reglurnar með þeim hætti sem kveðið er á um í lögunum, en samkvæmt þeim eiga siðareglurnar, bæði ráðherrareglur og reglur um starfsfólk, að vera meðal þess sem umboðsmaður getur byggt úrskurði sína á þegar hann fjallar um málefni stjórnsýslunnar. Þessi togstreita á milli úrskurðarreglna og leiðbeinandi eða forvirkra reglna kom líka iðulega fram í athugasemdum sem nefndin fékk frá starfsfólki stjórnsýslunnar þar sem sumum þótti, til að byrja með að minnsta kosti, erfitt að skilja hvernig nota ætti siðareglur, ef ekki til að úrskurða eftir þeim.

Togstreita af þessu tagi er þó aðeins til marks um hversu brýn umræðan um siðareglur var innan stjórnsýslunnar. Því fer nefnilega fjarri að allir sjái siðareglur sömu augum auk þess sem töluvert skiptar skoðanir eru um slíkar reglur. Á meðan siðareglur fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar voru í vinnslu voru haldnar vinnustofur um siðareglur með starfsfólki ráðuneyta þar sem því var kynnt gerð þeirra og notkun. Vinnustofurnar byggðust á því annarsvegar að fólki var gefinn kostur á að ræða og gagnrýna fyrirliggjandi drög að siðareglum og hinsvegar var unnið að því í hópum að móta tillögur um reglur fyrir einstök mál á borð við hagsmunaárekstra, æskilega háttsemi og framkomu osfrv.

Vinnustofurnar voru mjög mikilvægur liður í því að eyða alls kyns misskilningi um siðareglur, eins og til dæmis þeim að slíkar reglur væru til þess ætlaðar að „grípa“ einhvers konar sökudólga, eða tiltaka nákvæmlega hvert smáatriði sem athugasemd mætti gera við hjá einstökum starfsmönnum – eða ráðherrum. Þetta tókst prýðilega í hópi starfsmanna Stjórnarráðsins en ráðherrar núverandi ríkisstjórnar virðast ekki hafa náð að tileinka sér þetta atriði eins og sést á mjög skrítnum kommentum þeirra um siðareglur á Alþingi fyrir stuttu. Þar virtist forsætisráðherrann til dæmis halda að það sem ekki væri tiltekið nákvæmlega í siðareglum væri þá utan þeirra og því ekkert um það að segja. Fjármálaráðherra

virtist halda að siðareglurnar snerust um að grípa siðleysingjana glóðvolga og taldi það „kostulegt“ einkenni á siðareglum að þær væru almennar í eðli sínu.

Í umræðum um siðareglur ráðherra hefur komið fram að ráðherrum hafi verið kynntar þessar reglur þegar núverandi ríkisstjórn tók til starfa og að hvað sem formlegu gildi þeirra líður, þá sé stuðst við þær eða þær hafðar til hliðsjónar. Þetta er gott og blessað, en það er samt ekki hægt að verjast þeirri tilhugsun, þegar þessi ummæli ráðherranna eru höfð í huga, en að eitthvað vanti upp á grunnskilning á því starfi sem þegar hefur verið unnið í stjórnsýslunni og að það kunni að vera að þessi skilningsskortur komi í raun veg fyrir að reglurnar og þær umræður sem þeim er ætlað að leiða til nýtist á nokkurn hátt í starfi sínu.

Það er að sjálfsögðu mikilvægt að siðareglur séu nægilega skýrar til að leggja megi, með hliðsjón af þeim mat á hvort ráðherra hefur brotið gegn þeim eða ekki. Það er til dæmis mitt mat að Hanna Birna Kristjánsdóttir hafi verið brotleg við nokkrar greinar siðareglna í Lekamálinu svo kallaða og sömuleiðis tel ég að erfitt sé að halda því fram að Illugi Gunnarsson menntamálaráðherra sé ekki brotlegur við ákveðnar greinar siðareglna vegna tengsla sinna við eitt öflugt orkufyrirtæki. Það er hinsvegar í eðli almennra siðareglna að mat á því hvort í ákveðnu tilfelli hafi verið brotið gegn þeim eða ekki hlýtur að varða almenna skynsemi og dómgreind. Siðareglur orða viðtekin siðferðileg viðmið, þær búa þau ekki til og þess vegna dregur það ekki úr siðferðilegum kröfum til embættismanna og stjórnmálamanna að siðareglur gildi ekki um störf þeirra. Siðareglurnar auðvelda aðeins að beita viðteknum siðferðisgildum, reglum við viðmiðum. Þetta er lykilatriði um siðareglur og greinir þær frá lögum og ýmsum öðrum bindandi reglum.

Eins og ég sagði hér í upphafi var byrjað að vinna að siðareglum vorið 2009 og því starfi lauk vorið 2013. Samhæfingarnefndin hafði einnig gert tillögur um framtiðartilhögun starfs síns, sem yrði að fylgja siðareglum eftir með fræðslu, umræðum og þjálfun auk þess sem nefndin fengi ákveðið ráðgjafarhlutverk í stjórnsýslunni. Þannig gætu einstakir starfsmenn og ráðherrar, ráðuneyti og stofnanir snúið sér til hennar með siðferðileg álitamál. Slíkar óskir voru reyndar farnar að berast þessari nefnd áður og í tveimur tilfellum var slíkum erindum svarað. En tíminn var ekki nógu mikill til þess að raunverulega reyndi á þetta hlutverk.

Forsætisráðherra kaus hins vegar að staðfesta ekki gildandi siðareglur ráðherra og skipaði ekki nýja Samhæfingarnefnd, en starfstíma hennar lauk 1. október 2013. Þannig voru þessi mál sett í biðstöðu sem hefur auðvitað skapað þá óvissu um siðareglur og þetta í raun dálítið farsakennda ástand sem við búum við í dag að sú tiltölulega einfalda, skýra og sjálfsagða krafa almennings að þing og ríkisstjórn starfi í samræmi við siðareglur vefst svona fyrir fólki.

Þó hefur vissulega orðið lítilsháttar hreyfing á málum í forsætisráðuneytinu. Forsætisráðherra fól einum af lögfræðingum ráðuneytisins að einfalda ráðherrareglurnar, þar sem hann taldi þær of ítarlegar. Eftir því sem ég veit best var farið eftir þessum tilmælum þegar í stað útbúin einfölduð gerð ráðherrareglnanna. Þessar reglur hafa þó aldrei verið teknar fyrir af ríkisstjórninni, enda breyttust áherslur eftir að umboðsmaður Alþingis sendi forsætisráðherra langt bréf í janúar síðastliðnum vegna Lekamálsins. Umboðsmaður hélt því fram að ef hann ætti að geta með góðu móti nýtt siðareglur ráðherra í úrskurðum sínum þyrftu reglurnar að vera ítarlegri. Þannig að nú er ekki lengur unnið að því að gera reglurnar einfaldari, heldur verða þær gerðar ítarlegri.

Þetta hljómar kannski eins og brandari, en það er rétt að benda á að þessi umræða, til og frá, endurspeglar dæmigerðar umræður um hvernig siðareglur eiga að vera. Það má vissulega finna að því að á sex árum sem liðin eru síðan byrjað var að huga að þessu í Stjórnarráðinu skuli menn enn vera að velta vöngum yfir grunnatriðum. Mín skoðun er sú að vinna Samhæfingarnefndarinnar hafi í raun verið komin nokkrum skrefum lengra en ummæli ráðamanna benda til nú og réttast og eðlilegast hefði verið að byggja áfram á henni, uppfæra að sjálfsögðu siðareglur eins og ástæða er til en leggja áherslu á að móta það starf í kringum innleiðingu og notkun siðferðilegra viðmiða í stjórnsýslunni sem svo brýn þörf er fyrir.

Mig langar að lokum að beina sjónum stuttlega að stöðunni eins og hún er í dag. Eftir því sem mér skilst hefur skrifstofa stjórnsýslu- og löggjafarmála í forsætisráðuneytinu í raun tekið við þeim verkefnum sem Samhæfingarnefndin átti að hafa að hluta. Þangað leita einstaklingar og stofnanir með álitamál sem varða meðal annars siðareglur þeirra. Því má segja að starf Samhæfingar-nefndarinnar hafi skilað árangri að vissu marki, því hugmyndin var jú eins og ég lýsti áðan að skapa umhverfi þar sem fjallað er af alvöru um álitamál fyrirfram, þar sem komið er í veg fyrir slysin, frekar en að brugðist sé við þeim eftir á.

Hins vegar hefur verið lagt fram frumvarp um breytingar lögum um Stjórnarráð Íslands þar sem Samhæfingarnefndin er lögð niður, en í skýringum við frumvarpið er því haldið fram að viðeigandi skrifstofa í forsætisráðuneytinu geti annast það eftirlit, fræðslu og leiðbeiningar sem þörf er fyrir.

Ég held að frumvarpið sé því miður talsverð afturför. Stjórnsýslan hefur einmitt þörf fyrir utanaðkomandi aðhald það er nauðsynlegt er til að byggja megi upp það traust og virðingu fyrir störfum hennar sem í dag virðist skorta. Eitt af helstu markmiðum þess starfs sem unnið var á árunum 2009 til 2013 var að endurheimta traust á stjórnsýslunni sem fauk út í veður og vind eftir bankakrísuna 2008. Að endurheimta traust er langhlaup og að mínu mati óhjákvæmilegt að leita út í samfélagið um stuðning og þess vegna verða fleiri en starfsfólk forsætisráðuneytisins að koma að slíku starfi. Í frumvarpinu er vísað til þess að leitað verði til Siðfræðistofnunar Háskóla Íslands um tillögur við endurskoðun siðareglna. Það gefur auga leið, með fullri virðingu fyrir Siðfræðistofnun Háskóla Íslands, að það er hálfgerð misnotkun að ætla að láta hana gera tillögur um og votta endurskoðun slíkra reglna, að ekki sé talað um það almenna markmið að efla traust á stjórnsýslunni. Eina trúverðuga leiðin til þess er að óska þátttöku fleiri aðila við þetta starf á svipaðan hátt og gert var með Samhæfingarnefndinni og á svipaðan hátt og gert er á fjölmörgum öðrum sviðum þar sem utanaðakomandi einstaklingar eru fengnir til samstarfs við stjórnsýsluna um einstök málefni – dæmi um þetta eru til dæmis Vísindasiðanefnd og Fjölmiðlanefnd.

Það er stundum bent á að siðareglur einar og sér breyta litlu. Er ástæða til að gera jafn mikið mál úr þeim og við gerum með þessum umræðufundi hér í dag og mikill samfélagsumræðu síðustu daga og vikur og siðareglur og siðferðileg viðmið? Ég held að þessi umræða endurspegli mikið vantraust á stjórnvöldum sem stafar kannski einkum og sér í lagi af því að stöðugt er verið að gera lítið úr gagnrýni og opinberri umræðu eða gera hana tortryggilega. Á endanum snýst þetta um það einfalda atriði að stjórnvöld geti sannfært almenning um að þau hafi raunverulegan áhuga á að taka til hjá sér, frekar en að láta allt reka á reiðanum og vera endalaust á sama byrjunarreitnum.